El Nuevo Pacto de Migración y Asilo, para y por la Unión Europea: perspectivas del posible impacto de su aplicación en la realidad migratoria de Melilla.
Introducción
En los últimos meses han surgido muchas respuestas tras la publicación del llamado Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo. Varios son los trabajos, escritos, reacciones y publicaciones que claman, y con razón, sobre el rechazo o, cuanto menos, la inquietud que nos producen a quienes trabajamos en contextos de migración las líneas principales de la propuesta que presentó la Comisión Europea el 23 de septiembre del pasado año. En base a las últimas declaraciones relativas al Pacto y a las realidades que hemos ido observando en varios puntos de las fronteras externas de la UE, nos parecía importante exponer cómo creemos que afectaría en la Frontera Sur la implementación de las medidas recogidas, a falta de conocer en detalle cómo se pretenden poner en funcionamiento.
“El viejo sistema ya no funciona”
Son palabras de la propia presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen. Es evidente, y no vamos a entrar en profundidad aquí, que los intentos previos de actuar en bloque frente a los retos migratorios a los que el siglo XXI ha enfrentado a la Unión Europea. Empezando por la llamada “Crisis de los Cayucos”, a principios de los 2000, ilusoriamente solucionada a cambio de unos acuerdos de cooperación internacional con Senegal y Mauritania (con fines muy distintos a la ayuda al desarrollo), pasando por el bloqueo en las rutas migratorias orientales, los acuerdos con terceros países como Turquía y Libia, hasta llegar al evidente fracaso del Sistema Europeo Común de Asilo de 2014, en cuanto a la gestión, identificación, asistencia y protección de solicitantes de asilo y refugiados, así como los tres Reglamentos de Dublín que han fracaso a la hora de regular la competencia entre los Estados miembros para el examen de las solicitudes de asilo. La llegada en 2015 de más de un millón de personas solicitantes de asilo al territorio europeo puso de manifiesto, más que una “crisis migratoria” como han tenido a bien llamar tanto medios como políticos, una crisis de gobernanza [1] de las instituciones europeas, incapaces de unir fuerzas para asumir sus obligaciones legales y morales de acogida y respeto de derechos básicos, de manera coherente con los principios fundantes de la UE. La respuesta que se dio el mismo año, articulada principalmente en la Agenda Europea sobre Migración, fue un éxito para algunos pues se tradujo en una reducción paulatina de llegadas, hasta alcanzar apenas las 120.000 personas en 2019 (equiparable a la situación anterior a la crisis).
Sin embargo, esto no hace sino demostrar lo que dice Ursula, y nosotras, que el viejo sistema ya no funciona y es cierto que las soluciones propuestas hasta ahora, a pesar de buscar una “gestión de la migración sólida y eficaz”, han fracasado estrepitosamente, en parte, porque han primado los intereses nacionales de cada Estado miembro, frente a una actuación colectiva y coordinada de la Unión Europea, que cada vez se aleja más de su unidad supraestatal. Por ello, han surgido voces, como la OIM, que han celebrado la llegada de un nuevo pacto que “revitalice y demuestre un genuino espíritu de colaboración y apoyo mutuo frente a las realidades migratorias actuales”.
"En este momento tenemos un sistema inexistente y eso debe cambiar”.
Con estas palabras, Margaritis Schinás, comisario para la Promoción del Estilo de Vida Europeo, señalaba en la misma dirección que venimos comentando: la falta de acuerdos entre los países europeos ha paralizado el sistema, cuyas consecuencias no han sido inexistentes, sino especialmente resentidas por las personas atrapadas en los “campos de refugiados”, CATEs, CETIs, centros de detención, etc., de los principales países receptores, aquellos situados geográficamente en primera línea. Por eso, la propuesta de nuevo pacto aboga por más “equilibrio entre la responsabilidad y la solidaridad”, más “efectividad en materia de retornos”, “más cooperación con terceros países y países de tránsito”.
Sin embargo, queda en duda si lo que verdaderamente propone el Nuevo Pacto es una reforma integral del sistema que le devuelva su existencia o si, por el contrario, aboga por “más de lo mismo”. En cierto modo, las propuestas de la Comisión parecen continuar con la lógica preexistente de seguridad, control migratorio y externalización de fronteras, lo que podía verse ya en los informes anuales que reportaba la Comisión Europea, donde subyacía un “sí pero no” en materia migratoria. Como quien intenta justificar que se están haciendo las cosas bien, pero que necesita más y mejor. Llegadas a este punto, cabe preguntarse: ¿más de qué y cómo?
Más de algunos conceptos que, a priori, pueden parecer positivos y hasta necesarios, como cooperación, colaboración, solidaridad, gobernanza sólida, planificación, preparación, coherencia y confianza. Términos, al fin y al cabo, que podrían, de hecho, dar solución a los graves problemas estructurales que presenta Europa en la recepción e integración de las personas migrantes dentro de nuestras fronteras. Sin embargo, son palabras que, analizadas dentro del contexto en el que se lanza este nuevo Pacto, pueden también esconder estrategias de securitización de fronteras, de restricción de libertades, de respaldo de estructuras racistas y coloniales que perviven en los Estados europeos desde hace siglos. Otros conceptos menos “maquillados” del Nuevo Pacto, como la mejora en la gestión de las fronteras, el fortalecimiento de FRONTEX, la eficacia de retornos e internamientos, los socios estratégicos que gestionen la migración irregular y la ayuda al desarrollo supeditada a la dimensión migratoria del país beneficiario, apuntan directamente a la perpetuación de esa vieja lógica que divide a las personas en categorías según su ciudadanía, una especie de “protoderecho” o una llave de acceso al resto de derechos.
La falsa dicotomía entre asilo y migración económica
“La nueva delimitación entre asilo y migración huele a viejas concepciones”
A pesar de que el Pacto habla de un “nuevo comienzo” para la tarea de la UE de “constituir un sistema que gestione y normalice la migración a largo plazo y que se base plenamente en los valores europeos y en el Derecho internacional”, el texto vuelve a orbitar sobre el viejo dilema del que migra porque quiere versus el que lo hace porque no le queda otra opción. Como todo binarismo, esta concepción es maniquea, simplista y poco adecuada a la realidad de las migraciones globales. Cuando el Pacto abandera una reforma en los procedimientos de asilo, para hacerlos más “rápidos y eficaces”, se está dejando atrás las garantías de un sistema que debe hacer prevalecer, ante todo, la individualidad de cada historia. La prioridad de la Comisión parece claramente opuesta a esto, sin embargo, al orientar la “eficiencia” del sistema hacia un barrido previo en las fronteras europeas (mandatory initial screening), por el que se determine rápidamente qué solicitudes merece la pena estudiar, y cuáles no.
“Las solicitudes con escasas probabilidades de ser aceptadas deben examinarse rápidamente sin necesidad de entrar legalmente en el territorio del Estado miembro”, dice la Comisión, esperando quizás que el lector no caiga en la cuenta de que un análisis de este tipo acaba siendo menos garantista y que, por tanto, se va a dejar a mucha gente por el camino. Los perfiles, según el texto del propio pacto, estarían definidos por la procedencia de “países con bajas tasas de reconocimiento que probablemente no necesiten protección o que supongan una amenaza para la seguridad nacional”. Este precondicionamiento al estudio de una solicitud de protección internacional no solo es contraria a la normativa internacional vigente y a la propia de la Unión Europea, que exigen un análisis individualizado de cada solicitud y rechazan la posibilidad de cribar las solicitudes en base a criterios como la nacionalidad de procedencia, sino que además cae en el erróneo debate sobre la legitimidad de las migraciones. Bob Sutcliffe ya en 2009 advertía sobre este tema: “la supuesta crisis de las solicitudes de asilo político durante la última década lleva a una política colectiva e individual de los países de acogida que endurece las condiciones de asilo” [2]. Es decir, bajo el discurso de la rapidez, la eficiencia y la detección temprana que enarbola la Comisión se esconde una lógica de deslegitimación de los migrantes, por la que sus historias son cuestionadas hasta niveles ridículos para poder categorizarlos como migrantes “económicos” y, por tanto, desechables.
En esa línea señala la Comisión en sus conclusiones al Nuevo Pacto la necesidad de aportar “la claridad y la precisión necesarias para lograr la confianza mutua, con normas firmes y justas para establecer qué personas necesitan protección internacional y qué otras no tienen derecho a permanecer”, como si los cinco motivos de protección internacional fuesen la única forma válida de migrar; como si no estuvieran, en la mayoría de los casos, inextricablemente ligados a lo económico. Esta lógica es perversa -además de porque el aumento de solicitudes de asilo es una consecuencia predecible del endurecimiento general de las políticas de migración-, porque el estado actual del mundo hace previsible que aumente el número de solicitudes de asilo, aunque esto no es fácil de aceptar para quienes quieren presentar el “nuevo orden” como un mundo mejor y más seguro. Al fin y al cabo, aunque pueden existir migrantes económicos sin motivos políticos, todo migrante político es forzosamente a la vez un migrante económico dado que en la mayoría de los casos la persecución que sustenta la protección internacional tiene un impacto económico en la vida de la persona y su familia.
Hay puntos, incluso, en los que ni siquiera la propia Comisión parece tener muy clara esa diferenciación que tanto defiende, por ejemplo, cuando reclama la creación de vías legales hacia Europa, en el marco de la colaboración con socios internacionales, y el foco no se pone en el tipo de contexto del que salen las personas migrantes, o de los motivos que les impulsan a migrar, sino en los “mercados laborales de los Estados miembros”, o cuando sugiere restringir las políticas de visados por un mal uso de las solicitudes de protección internacional por parte de los nacionales de estados exentos de visado. El enfoque que pretende la Comisión de una “migración legal en respuesta a las necesidades de talentos de nuestras economías y a la necesidad de integración de nuestras sociedades” nos demuestra cómo, una vez más, Europa se mira el ombligo y se pierde en las complejidades de un mundo que va mucho más allá de las necesidades de nuestro mercado laboral.
En Melilla, llevamos un tiempo viendo cómo sucede esto. Se divide a las personas migrantes en dos grupos, los que tienen derecho a venir y los que no, y la dinámica siempre deriva en reducir el número de personas que encajan en el primer grupo y aumentar las del segundo. Porque esta línea divisoria, por muy ficticia que sea, acaba teniendo consecuencias muy reales para las personas que vienen, con motivaciones y razones diversas, buscando un futuro en Europa. Quienes piden protección internacional en Melilla cada vez ven cómo se pone más peso sobre sus hombros a la hora de probar la veracidad y la coherencia de sus historias. Y quienes vienen buscando trabajo, se topan con una ciudad que les encierra dentro de sus vallas y los condena a perpetuidad en este territorio salvo que pidan el famoso “asilo”, que les dará un pase a la salida en ferry. Somos presas de las inconsistencias del sistema de frontera en el que se cimenta Melilla, y las personas que intentan atravesarla en su camino a Europa ven sus vidas desgarradas por la violencia que esto genera.
Notas
ALIJA, Adela. “La crisis de los refugiados en Europa, ¿crisis de seguridad o crisis de gobernanza?”, en Martín Ramírez, Jesús, Payá Santos, Claudio A. y Fernández Rodríguez, Juan C. (Dir.), Retos actuales de la Seguridad, Madrid: Thomson Reuters Aranzadi, 2016.